多座国家级历史文化名城评估督导丨中国常州丨北京分院,总工办,华东分院,规划设计四所

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2022 年 7 月起，受住房和城乡建设部委托，在总院指导下，北京分院联合总工办、华东分院、规划设计四所等部门，陆续完成南通、常州、烟台、蓬莱、衢州等多座国家级全国历史文化名城的评估督导工作。评估工作组在调研前对路线进行了详细谋划，抽查了 5 座名城 25 个街区（全覆盖）、158 处历史建筑，步行调研路径累计约 80 公里，收集约 100G 资料，无人机飞行 380 分钟，开展了 5 场座谈。在近日召开的“国家历史文化名城保护专项评估”工作推进会上，院开展的名城评估工作获住建部领导肯定及表扬。

图 1：开展全面覆盖的评估调研

01工作缘起

2021 年 9 月，中办、国办在《关于在城乡建设中加强历史文化保护传承的意见》中提出，要“建立城乡历史文化保护传承评估机制，定期评估保护传承工作情况”。为落实两办要求，住房和城乡建设部、国家文物局同年 11 月印发《关于加强国家历史文化名城保护专项评估工作的通知》，指出“每五年组织第三方机构对所有名城开展全覆盖调研评估，全面了解制度政策落实、保护工作成效、典型经验做法、存在问题等情况”。《2022 年国家历史文化名城保护重点评估工作指南》（以下简称《工作指南》）明确了 3 类评估对象、4 项评估内容、3 种评估方式。评估对象包括：历史文化名城名镇名村、文物古迹、其他保护对象；评估内容包括：中央文件宣传学习和落实情况、历史文化资源调查评估和认定情况、保护管理责任落实情况、保护利用工作成效；评估方式包括：组织座谈、查阅资料、实地调研。

02工作优化及创新

院工作团队在认真学习《工作指南》要求基础上，对评估对象、指标体系和评估方法进行了优化和创新。

优化 1

完善评估对象：增加环境要素

在部《工作指南》要求的 3 大类 12 小类评估对象基础上，院工作团队进一步完善评估对象体系，增加环境要素，包括山川形胜等自然地理环境及古树古井等历史环境要素。

图 2：历史文化名城保护的评估对象优化

优化 2

优化指标体系：补充风险影响评估

基于《工作指南》内容要求，院工作团队将指标体系整合归并，增补底线性要素（名录、范围、高度容量变化情况），并补充完善风险影响评估，最终形成 3 类一级、13 项二级、40 项三级指标体系。

图 3：评估指标体系

优化 3

丰富评估方法

◈ 结合保护规划前后变化，识别底线性管控要素

如对蓬莱历史文化名城保护区划进行校核，对比 2020 版和 2035 版名城保护规划，确定保护区划无变化。

图 4：新旧历史文化名城保护区划校核

◈ 结合遥感影像，核对历史建筑拆建情况

如通过遥感卫星监测，对江苏省南通市历史城区层面、历史文化街区层面、历史建筑层面进行动态监测，及时发现问题并与当地有关部门进行核实。

图 5：遥感卫星动态监测

◈ 结合无人机摄影，研判高度管控和容量控制

如通过对蓬莱历史文化名城进行现场调研和无人机摄影，发现戚继光故里、西关、万寿历史文化街区传统风貌建筑集中成片，空间格局、高度控制、街巷肌理保持较好。

图 6：无人机摄影

◈ 结合大数据，研判公共服务设施建设与街区活力

如基于多源大数据对南通历史城区格局保护情况进行评价，“一城三片”总体格局保护较好。

图 7：多源大数据活力测度

03当地经验做法

（1）管理机制：建立高效的保护性工程项目并联审批机制

南通市建立了历史文化街区保护性工程项目规划审批及监管协同机制，加强部门联动，形成保护合力。

烟台市成立历史文化街区改造指挥部和工作专班，协调各相关部门审批工作，建立从规划到确权的高效审批链条，该套建筑修缮审批手续办理程序属山东首例，成为山东省规范行业操作的模板。

（2）保护更新模式：摒弃“大拆大建”采用“小，渐，微”模式

常州市保持“原有居民、原生态、原风貌”，采用“小规模，渐进式，微循环”的模式。以南市河街区为例，规划保留了南市河历史文化街区全部原有居民（共 270 户），保护了街区原有的生活模式、居住状态和街区风貌。

（3）规划编制

◈ 形成可操作的营造技艺和传统建筑修复指引

南通市开展了传统营造技艺研究，为传统建筑修缮提供标准和指引。结合唐闸历史文化街区渡口巷、复兴巷地块项目建设，完成了《南通传统建筑形制研究》（南通传统民居保护修缮导则和建筑图集），作为南通传统建筑修缮的技术准则和从业人员审查的依据。

◈ 开展特色专项规划，充分保护地方特色

常州市开展了历史研究、编制保护修缮图则，充分展现在地特点。包括：《常州市历史城区古城墙、古城壕（水系）遗址保护规划研究》、《常州市区非物质文化遗产空间承载（布局）规划》等多个有在地特点的研究课题。

（4）教育宣传方面，将历史文化保护写入小学教材

蓬莱重视文博事业发展，通过书籍传承历史文化价值。

蓬莱将民族英雄戚继光的故事纳入小学课本教材，讲述并传承爱国情感与民族精神，撰写出版《蓬莱史话》、《蓬莱风物》、《蓬莱神踪》等一批书籍，通过书籍传承历史文化价值。

04工作建议

（1）建立街区改造的预警机制

如某些历史文化街区为修缮活化，存在把原有住民腾迁出去的现象，后续可能会面临活力不足和特色弱化的风险，可将遥感监测、街区人口活力监测等作为预警监测的技术手段方法。

（2）设立部级专项资金，撬动省市资金投入

建议设立部级财政资金，省级依据部级要求配资，市级按照省级要求配资的方式，撬动历史建筑和历史文化街区保护资金的杠杆叠加效应。创新社会资本参与方式，完善利益分配和激励政策，拓宽历史文化街区保护资金渠道。

院评估专家组成员

广州总院：陈志敏、王鹰翅

北京分院：丁寿颐、廖春、陈天钰、张超、付晓阳

规划四所：李箭飞、朱洪宝

华东分院：曾子扬、张晓芾、余炽

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