增城区存量工业用地更新改造丨中国广州丨增城分院

城市为社会合作提供了可能，通过集聚持续创造知识与财富。一定时期内，低效粗放的村级工业园也为城市提供了低成本生产空间，成为存量时代优化提升城市产业空间的重要空间抓手。70 年代末至 90 年代，珠三角地区依托地缘优势，通过大力发展“三来一补”外向型经济，以“村村点火、户户冒烟”的方式参与到全球生产分工之中。大量中小企业从无到有，逐渐壮大，推动了村级工业园的发展。一方面，为地区经济发展注入了活力；另一方面，粗放外延的工业化模式也带来了土地利用低效、新增建设用地枯竭、空间破碎化和生态环境恶化等社会问题。

目前，广州市约有 2600 多个村级工业园，用地总面积高达 120 平方公里，成为存量提升阶段的主战场。村园规模粗放式的快速扩张，产生了空间分散破碎、违法建设行为泛滥、占用大量耕地等现象，相对低端的生产工艺，也带来了系列环境污染问题。

早在 2009 年，广东省出台《关于推进“三旧”改造促进节约集约用地的若干意见》（粤府〔2009〕78 号文），广州市出台《关于加快推进“三旧”改造工作的意见》（穗府〔2009〕56 号），正式开启了广州面向旧村、旧厂和旧城的更新工作，城市更新成为广州城市发展的重要战略抓手。

2016 年 1 月，《广州市城市更新办法》（市政府令第 134 号）及其配套文件正式实施，城市更新工作全面铺开。在此期间，高预期的旧村全面改造成为热点，村园被纳入整村改造范围，成为平衡开发容量的重要空间。

当社会总体经济从高速增长阶段转向高质量发展阶段，经济结构从增量扩张为主向调整存量、做优增量并举转变时，评估与甄别现状以村园为典型代表的低效存量工业用地，是广州市提振实体经济、实现高质量发展，做好产业发展“战略储备空间资源”的重要前置保障工作。

2019 年，广州市针对村园整治提升出台了《广州市提高工业用地利用效率实施办法》（穗府办规〔2019〕4 号）、《广州市村级工业园整治提升的实施意见》（穗府办规〔2019〕9 号）专项政策和行动计划，引导村园改造由地产开发向高质量发展的产业空间集聚区转变，对促进产业经济高质量发展具有重大意义。但村园复杂的产权关系、拉扯的收益分配，也是其改造升级的绊脚石。

2022 年，广州市在政府工作报告中首次提出坚持“产业第一、制造业立市”工作要求，要求把制造业做实做强做优。年中，广州市印发《广州市支持村镇工业集聚区更新改造试点项目的土地规划管理若干措施（试行）》（穗府办规〔2022〕12 号），明确了试点项目的遴选要求，提出了试点项目享有土地政策扶持、扩容提质以及分割出让等方面的鼓励政策，激发原权属人与投资主体的改造热情。

在此背景下，广州市增城区以存量工业用地升级改造为突破口，以构建“工改工”增城样本为目标，正式出台《增城区推进存量工业用地高质量利用实施办法的通知》（增府办规〔2022〕8 号）（以下简称“实施办法”），并以此指导和推动存量工业用地的高质量发展，进一步从管理体系、改造体系、政策体系三个方面提出存量工业用地升级改造的路径和政策探索。“实施办法”提出分阶段实施“工改工”项目与建设集聚发展区的任务，提出通过产出效益综合评价提升企业责任和意识的目标。

（1）“用地+企业”两大管理体系，首次实施精准评估与空间落位

①构建企业（土地）综合信息全景图

加强全区企业和工业用地的信息化管理与服务，建设企业（土地）综合信息服务平台。

针对企业，平台建立诉求集中受理、分发处理和跟踪反馈机制，为企业提供反映问题的渠道；针对用地，平台开设存量工业用地和厂房租赁信息发布和管理功能，有效针对“工改工”项目实施统一管理。

② 存量工业用地（企业）专项管理体系

给企业和用地的基础信息赋予权重值，利用平台计算综合得分，形成一套完整的地块匹配报告和企业发展图像。

针对企业，综合考虑亩均产出、单位能耗、研究费用支出、技改投资、各级各类认定等指标，制定企业亩产效益评价体系，按照 3：3：3：1 的比例划分 A、B、C、D 四档企业，从土地税收、电价、水价、财政扶持等方面进行差异化管理。

针对用地，综合考虑用地评价结果，将全区存量工业用地分为闲置工业用地、低效工业用地、村镇工业集聚区、政府供地项目四类，开展分类专项管理。

（2）“项目改造+产业引入”两类改造体系，确保空间载体与产出效益。

①加快“工改工”试点项目申报。梳理全区连片面积 50 亩以上的存量工业用地，整合地块上固定资产总投资（同一地块上各主体固定资产投资可合并计算）5 亿元以上的、按照“工改工”试点项目监管要求签订《项目投入产出监管协议》的项目，遵循“带项目”实施“工改工”试点项目原则，纳入增城区“工改工”试点项目。通过“产业项目导入、推动合作开发、土地整备规划”的路径先行先试，探索并总结形成“工改工”试点项目推进模式。

依照广州市村镇工业集聚区更新改造试点项目条件要求，推进一批区位较好、规划符合性较好的村镇工业集聚区先行先试开展“工改工”，并申请纳入广州市试点项目。

同步开展项目周边市政道路、水电管网建设，完善项目周边居住、商业等生活服务配套，做好人才、科技、招商等政策宣传和配套工作，大力支持“工改工”试点项目招商。

② 加强“工改工”产业监管力度

明确园区产业引入门槛。存量工业用地“工改工”项目，必须符合国家、省、市、区相关产业政策要求，重点发展汽车及新能源汽车、新一代信息技术、集成电路、智能家居、食品饮料、生物医药等主导产业。

制定园区产业产出标准。属于“工改工”试点项目的，原则上亩均税收要求位于开发区核心区的不低于 50 万元/亩、开发区一区多园的不低于 40 万元/亩、其他镇街的不低于 30 万元/亩。其他“工改工”项目，原则上亩均税收要求位于开发区核心区的不低于 40 万元/亩、开发区一区多园的不低于 30 万元/亩、其他镇街的不低于 20 万元/亩。

成立“工改工”项目评估小组。开展存量工业用地“工改工”项目的履约情况评估工作，多方面考虑项目综合贡献和客观实际情况，动态调整当年监管要求。对监管评估结果未达到要求的，按照相关规定、相关约定等对“工改工”项目进行处罚。

（3）“试点项目+村镇工业集聚区”两类政策体系，提供实质性支持与实施路径

① “工改工”试点项目的用地政策

提高土地利用效率：经批准在原用地范围内新建、改建、扩建工业项目，增加的建筑面积不再补缴土地出让价款。

支持产权分割转让：已确权登记的国有产业用房，可按幢、层、间等固定界限为基本单元分割登记、转让，最小单元的建筑面积不低于 500 平方米。产业用房分割转让的比例不超过总计容建筑面积在扣除配套行政办公及生活服务设施计容建筑面积后的 60%。配套行政办公及生活设施不得独立进行分割登记、转让或抵押，但可以随产业用房比例以幢、层、间等为基本单元进行分割登记、转让或抵押。

提高改造主体积极性：通过政府征收、收回的存量工业用地，可以采用物业补偿、货币补偿或两者结合的方式。货币补偿按原土地用途市场评估价或有关征地标准确定土地及地上建筑物价值后，直接给予原土地使用权人货币补偿；物业补偿原则上为征收范围内回迁的标准厂房物业。

鼓励土地整合开发：对改造范围内的所有权利主体通过以房地产作价入股、签订搬迁补偿协议、联营、收购归宗等方式，将房地产相关权益转移到单一主体后进行实施改造，在税费征收等方面视同政府土地收储办理。

② “工改工”试点项目奖补政策

奖补政策包括项目固定投资奖补、招商项目奖补、达标贡献奖励和搬迁租金补助四个方面。

③ 村镇工业集聚区专项政策

专项政策包括土地规划支持、在建工程抵押、村改招商奖励等。

存量工业用地曾是广州产业发展的重要载体，是特定历史时期、特定政策的产物，为广州市经济腾飞提供了重要支撑。在城市发展进入存量阶段，追求品质化、精细化的城市空间的背景下，对建设用地特别是工业用地的需求十分迫切。可以预见，开展存量工业用地精细化、品质化的整治提升工作成为城市综合功能提升、产业转型发展的必然选择，也是广州市通过“筑巢引凤”实现“老城市新活力”的重要空间保障。

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