双浦镇全域土地综合整治丨中国杭州丨规划设计一所

作为全国 446 个全域土地综合整治试点之一，双浦镇位于杭州市城区近郊区，随着城乡基础设施互联互通，城乡资源要素之间的双向流动越发显著，双浦镇依托区位优势，向外吸引城市要素资源、乡贤力量入乡发展，向内积极挖掘存量建设用地资源，解决发展要素资源不足的问题。

本文通过研究杭州市双浦镇的案例，发现对于高度城市化近郊区来说，全域土地综合整治是促进城乡融合，重塑“三生空间”的重要途径，这将为广东省实施“百县千镇万村高质量发展工程”、全面推动乡村振兴提供借鉴。

1 案例背景

双浦镇位于杭州市西湖区南面，富春江、钱塘江和浦阳江三江交汇处，距离市区约半小时车程。由于区域位置所限，长期以来双浦在梯度转移中始终处于被动地位，镇内乡村内土地利用粗放、产业发展低效，违法建筑随处可见。2017 年以来，借助乡村全域土地综合整治与生态修复契机，双浦镇大力开展人居环境提升、拆除违建、治水剿劣等行动。目前，双浦镇已经成为一个集“生态观光、研学教育、文化体验”等功能于一体的文化特色型美丽乡镇。

图 1：双浦镇在杭州市的位置

图片来源：作者自绘

主要经验与做法

善用城市要素资源及需求，“反哺”乡村发展

与西部地区试点通过整治获得乡村振兴“第一桶金”不同，西湖区的试点工作体现了城市“反哺”乡村的力度，仅整治全区 14 座废弃矿山，便投入资金 9.12 亿元。

借助浙江农村地区“流转土地、集体建设用地、空置宅基地（房）”存量盘活改革，结合杭州市民多样化需求，双浦镇采用政府主导的模式承租村内低效物业，统一由区属国企西湖文旅投资公司进行招商运营，目前已引入多家有影响力的文创企业进驻；并按照“所有权、承包权、经营权相分离”原则，双浦镇将 2 万余亩农田承包经营权集中流转给国企之江城投，进行统一管理、集中开发。同时引进蓝城农业、浙江园林文化等农业企业，发展集生产、体验、科普等功能的都市农业，促进城乡良性互动。

图 2：矿山生态修复前后对比图

图片来源：《中国生态修复典型案例》

图 3：蓝城·杭州双浦原乡现代农业产业园

善用城乡资源互换，增减挂钩，保障农民建房、新产业等新增用地需求。

双浦镇建立了“总量刚性、流量弹性”等强制机制，以规划落实建设用地增减挂钩，同时将拆旧复垦、建新集聚的区块、项目定位在“一张图”上，通过用地指标、空间位置同步腾挪，一次性解决耕地和产业用地的“地从哪里来”的问题。

据统计，双浦镇共 17 个散落村居 1 万多户的搬迁集聚，可复垦减少建设用地 5700 亩，挖掘复垦流量空间 4900 亩。2017 年，夏家桥、铜鉴湖、浦塘 3 个社区完成整村搬迁，为养生堂生物医药产业园、中船重工海洋信息装备产业园等一批重点项目正式落户提供了产业用地保障，为双浦注入高新技术产业的发展能量。

图 4：双浦镇乡村环境前后整治对比图

图片来源：作者自摄

善用存量建筑用地，跨村镇留用地合作开发，以物业入股保障农民长期稳定收益

为解决原留用地面积小、位置散、利用效率低局面，2017 年，西湖区创新村级留用地统一规划、统一开发、统一管理的“三统一”开发管理方式，由西湖投资集团牵头，国有企业负责前期代建以及后期统租运营，对签约的 1337 多亩、总投资约 300 亿元的留用地进行跨地块、村镇（街）等综合利用。以之江度假区为例，将双浦镇麦岭沙社区 10%留用地，由西湖投资集团、麦岭沙社区与中国银泰投资有限公司合作开发，建设银泰城综合体项目。按照区域租金市场价 1 元/天*㎡，建成后，双浦镇每年村集体收益预估 570 万元。

善用乡贤力量，撬动社会资本带动新经济发展

双浦镇通过成立乡贤联谊会，联动农文旅企业、省级 3A 风景村庄等，打造新经济产业党建联盟。善用乡贤力量，撬动社会资本进乡村，通过整治后的空间，整合镇内 5 个村的山水人文资源打造灵山风情小镇，并设置 8 公里电瓶车环线串联各个景点，融入清风山房、“研巧”巧克力工坊、ROSEY FOREST 民宿等一批新场景新产业载体。2021 年双浦镇接待游客 47 万人次，实现旅游收入 7623 万元。

图 5：双浦镇下杨村 ROSEY FOREST 民宿内外（原址为下杨村旧厂房）

图片来源：作者自摄

3 相关启示

建立“生态分红”激励政策

鼓励全域土地综合整治将生态保护和生态价值实现相结合，允许以村集体为主体，通过理水、治土、育林等措施实现增田、增绿、优村，参与民宿、农家乐等在地经营企业利润分红，实现当地生态资源资本化，为乡村地区发展奠定基础。

设置土地规模流转的引导措施

鼓励各镇街引入农业经营主体进行土地流转，根据流转规模，可相应减免经营主体租金或进行集体留用地兑现等。例如，从化区可结合历史留用地兑换，通过留用地异地落实促进集体经营性物业发展，为村民提供可持续的收益来源，实现了地方发展与农民利益的“双赢”。

通过农业企业引入实现乡村振兴

依托广州市自身的地理格局，结合垦造水田、拆旧复垦等，部分地区打造规模农业；同时引入其他农业企业，发展岭南特色农业。以鳌头镇高平片区为例，在引入国企打造高平万亩良田的同时，可结合现状进行渔业、畜牧业养殖，实现打造“观光—养殖—农业”的循环农业体系，实现规模农业与特色农业良性共生。

根据不同产业发展需求，探索差别化用地供给机制

针对农业产业园的规模发展，通过点状供地“建多少、转多少、供多少”的建设用地供给原则，解决农业产业发展中建设用地不足问题；针对工业园区，通过增减挂钩指标、留用地异地兑现等方式满足工业用地需求，实现区域层面资源的重新配置。

供稿｜规划设计一所

技术审核｜总工程师办公室

编辑｜办公室

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